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切实加强农村土地承包经营权流转管理和服务

[日期:2009-05-22] 来源:《农村经济管理》2009年第1期  作者:农业部副部长 陈晓华
   一、当前农村土地承包经营

  权流转总体趋势是好的规范农村土地承包经营权流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要内容。近年来,随着农村劳动力外出增多和现代农业发展,土地承包经营权流转呈现出许多新的特点。

  一是流转数量和规模逐步增长。农村土地承包经营权流转自上世纪80 年代初开始出现,并逐步从沿海向内地扩展,在较长时期内流转的规模是稳定的,一般占家庭承包耕地面积的4.5% 左右。近几年呈加快趋势,截至2007 年末,全国农村土地承包经营权流转总面积达6372 万亩,比2006 年增长14.8%,占家庭承包耕地总面积的5.2%。特别是2008年以来,土地承包经营权流转明显加快,截至8 月底统计,各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩,比2007 年增长66%;占承包耕地总面积的8.7%,比2007 年提高了3.5 个百分点。

  二是流转形式以转包出租为主。法律允许农民采取多种形式流转承包地。尽管近几年流转的形式多样,但转包和出租一直是土地承包经营权流转的主要形式,2007 年占总流转面积的78%,比2003 年提高了10.6个百分点。

  三是流转对象呈多元化趋势。除农户之间流转外,近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转,并呈逐步增加趋势。据调查,目前土地承包经营权在农户之间流转的占64%,受让方为企业等其他主体的已占到36%。

  四是流转规模与经济发达程度及劳动力转移状况紧密相关。从经济水平看,2007 年,东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.9%、4.8%和5.3%;其中东部地区有一半的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平,高出1 倍以上的有5 个省(直辖市)。从劳动力转移状况看,重庆市和四川省等输出大省2007 年流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%,其比重分别高出全国平均水平的2 倍和1.23倍,这与重庆市和四川省农村外出劳动力占其农村劳动力总数的比重高达48.8%和44.6%有关。

  总的看,目前土地承包经营权流转是与农村劳动力转移状况、农村二三产业发展程度相适应的,近年来涉及流转问题的信访量与过去比也是明显下降的。可以讲,当前农村土地流转总体上平稳健康。

  在工业化、城镇化加速推进的大背景下,在农村劳动力结构和社会结构发生深刻变化的形势下,保持农村土地流转的平稳局面十分重要,也很不容易。这首先是中央关于农村土地承包和流转政策的正确,同时也与农业部门加强土地承包经营权流转管理和服务工作分不开:

  一是加强流转规范管理。为指导各地做好土地承包经营权流转管理工作,农业部于2005 年制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》。各地积极贯彻实施,逐步建立健全以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程。目前,流转一年以上建立了稳定流转关系的大多签订了合同。据统计,2007 年全国签订的流转合同份数比上年提高了28%,合同签订率达到60%以上。这为促进流转双方流转行为的规范,防止和降低流转风险、减少矛盾纠纷发挥了重要作用。

  二是积极开展流转服务。近年来,不少地方积极探索为流转提供多种服务的方式,逐步建立了县、乡、村流转服务网络,为流转创造良好的服务环境。从最近对部分省(市)的调查情况看,有86%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织,主要向农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。

  三是采取措施为流转创造条件。在一些经济发达、土地承包经营权流转比较活跃的地区,当地政府逐步把支持和鼓励土地承包经营权流转纳入支农项目,发挥了引导作用。据21 个省(区、市)初步调查统计,目前已有11%的县(市)拿出专项资金用于流转土地整理和农业基础设施建设,有5%的县(市)拿出专项资金对流转双方给予适当补贴。

  以上工作为引导土地承包经营权依法有序流转发挥了重要作用。但我们也要清醒地看到,在土地承包经营权流转过程中仍存在一些值得关注的问题,主要表现为:

  一是违背政策的问题仍时有发生。有的地方不顾条件盲目对流转下指标、定任务;有的经营主体长时间、大面积租赁农民承包地后再实行对外租赁经营,留下了隐患;有的地方将流转耕地“非农化”,用于种树或挖鱼塘,以发展设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非农建设。

  二是流转管理和服务体系尚不健全。不少地方土地承包经营权流转信息体系尚未建立起来,供需双方信息有效对接机制还没有形成;土地承包经营权流转价格形成机制不完善,流出方往往是分散的农户,在定价权上处于不利地位;流转管理制度跟不上变化了的形势,流转纠纷难以得到及时有效调处,有的地方土地承包经营权流转处于无序状态。

  三是流转利益纠纷仍不同程度存在。农户间流转以及短期流转中很多没有签订合同,为引发纠纷留下隐患;有的在长期流转中双方利益协调机制不健全,因经营风险和市场变化等原因也引发利益矛盾。据调查县统计,有80%的发生过流转利益纠纷。

  四是在流转中存在着“非粮化”倾向。由于种粮比较效益偏低,流转土地用于种粮的面积有进一步缩减的趋势,特别是企业进入土地流转用于种粮的相对较少。据调查,目前农户之间流转土地中用于种粮比重占72%,而流转入企业等规模经营主体的土地中用于种粮的比重仅为6%。

  特别需要指出的是,党的十七届三中全会后,社会上部分人对中央土地承包经营权流转政策在理解上存在偏差,人为推动土地承包经营权流转的冲动比较强烈,有的地方土地承包经营权流转试验存在随意突破法律政策规定的情况,还有的推动流转是为了解决建设用地紧张问题。对此,必须高度重视。

  这些情况表明,切实加强土地承包经营权流转管理和服务,妥善解决流转中存在的突出问题十分迫切和重要。做好这方面的工作,是维护农民土地承包权益,稳定和完善农村土地承包关系的重要内容;是落实最严格的耕地保护制度,确保粮食安全的必然要求;也是建立健全土地承包经营权流转市场,促进多种形式的适度规模经营健康发展的重要保障。

   二、全面理解和正确把握党的十七届三中全会关于农村土地承包经营权流转的政策规定

  党的十七届三中全会把大力推进改革创新、加强农村制度建设作为农村改革发展取得新突破的关键环节,把稳定和完善农村基本经营制度作为加强农村制度建设的重要基础,把加强土地承包经营权流转管理和服务作为健全严格规范的农村土地管理制度的重要内容,具有十分重要的意义。

  中央对农村土地承包经营权流转问题一直高度重视,政策是明确的、一贯的。1984 年中央1 号文件首次提出允许农户经集体同意可以转包承包地给种田能手,但强调不准买卖、不准出租、不准转作宅基地或者非农用地。1993 年中央11 号文件提出允许农户在承包期内转让土地使用权,但须在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,且经发包方同意。1998 年党的十五届三中全会作出决定,提出“土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行”,同时强调“不得以任何理由强制农户转让”。2001 年底中央发出18号文件,系统地提出了土地承包经营权流转政策,对流转进行了规范。2002 年颁布的《农村土地承包法》,把土地承包经营权流转政策上升为法律。2007 年实施的《物权法》,明确了土地承包经营权的用益物权性质,进一步完善了土地承包经营权流转的规定。党的十七大提出“按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”,指明了土地承包经营权流转的方向。党的十七届三中全会在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上,总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验,系统完整地提出了土地承包经营权流转政策。我体会主要有以下几点:一是要完善土地承包经营权的权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,搞好农村土地确权、登记、颁证工作,这是土地承包经营权流转的基本前提和基础。二是要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,这是土地承包经营权流转健康发展的保障。三是要按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体,这是土地承包经营权流转的原则和允许的形式。四是土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益,这是土地承包经营权流转的底线。这四个方面,相互联系,相互依存,共同构成了完整的土地承包经营权流转政策体系,我们要认真学习、深刻领会、全面贯彻。

  首先,要充分认识土地承包经营权流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势。集约经营和规模经营都是现代农业的重要特征。发展现代农业,必须对传统农业进行改造。我国的传统农业是建立在大量的、分散的、小规模生产的农户基础上的。通过土地承包,我们形成了2 亿多户、户均耕地7.5 亩的超小规模的农户家庭承包经营。这种经营方式,一方面确立了农户的市场主体地位,充分发挥了家庭经营的优势,解放了农村劳动力;另一方面也存在着经营分散、组织化程度低的状况,分散经营与规模经营的矛盾、粗放经营与集约经营的矛盾比较突出。随着农村劳动力转移和农业机械化水平的提高,扩大农地经营规模成为可能,规模经营主体需要从承包农户手中流转承包地,承包农户劳动力外出务工就业后也需要向外流转承包地。土地承包经营权流转成为改造传统农业、发展现代农业的重要环节,成为联结承包农户与规模经营主体间的重要桥梁和纽带。这是伴随农村劳动力转移、农村经济发展的客观经济现象,反映了土地资源合理利用和优化配置的要求。我们要充分认识土地承包经营权流转的客观必然性,准确把握土地承包经营权流转的新趋势、新要求,顺势而为,引导土地承包经营权流转健康发展。

  其次,要充分认识土地承包经营权流转迫切需要加强管理和服务。目前,土地承包经营权流转已遍及各地农村并有逐步扩展之势,进入流转的承包农户越来越多,规模经营的主体日益多元化,流转形式多样,流转利益关系也比较复杂。土地承包经营权流转涉及面广、政策性很强,是事关农民土地承包权益和农村基本经营制度的大事,迫切需要通过加强管理,确保流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益;通过加强管理,指导建立健全规范的流转关系和流转机制,有效防范和减少流转风险和矛盾纠纷;通过加强管理,健全流转纠纷调处机制,及时解决流转纠纷;通过加强管理,在土地承包经营权流转中切实维护好和发展好农民土地承包权益;通过加强管理,依法健全土地承包经营权流转市场,确保流转健康有序。我们要把加强农村土地承包经营权流转管理作为贯彻落实三中全会精神的大事来抓,采取有效措施,进一步建立健全农村土地承包经营权流转管理的工作制度、工作规程,使流转管理工作制度化、经常化和规范化。同时,我们也要积极探索,采取多种形式把流转服务工作开展起来,做好流转需求信息提供、法律政策咨询、流转价格和合同签订指导、流转利益协调和流转纠纷调处等流转服务工作,有效衔接流转需求,降低流转成本,提高流转效率,优化流转环境。

  第三,要进一步明确加强土地承包经营权流转管理和服务是农业部门的重要职责。农村改革以来,中央一直明确农业部门要指导农村土地承包和流转工作,《农村土地承包法》对此作了明确规定。长期以来,各级农业部门按照中央的要求,从推行多种形式农业生产责任制到确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,从延长土地承包期到全面确立新一轮土地承包关系,都认真履行职责,切实加强指导,为建立和完善农村基本经营制度,做了大量富有成效的工作。随着农村土地承包关系保持稳定并长久不变,土地承包经营权流转将日趋活跃。我们要适应形势发展要求,进一步加强土地承包经营权流转管理和服务,把党的十七届三中全会《决定》要求落实好、贯彻好。

  在具体的工作中要正确认识和处理好四个重大关系:

  一是正确认识和处理好土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制要求、符合农业生产特点的农村基本经营制度,必须毫不动摇地坚持。坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。只有坚定不移地坚持农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利,从根本上消除流转的后顾之忧。同样,也只有依法自愿有偿地流转土地承包经营权,建立符合农民意愿、符合法律政策规定和适应农村生产力发展要求的土地承包经营权流转制度,才能巩固家庭承包经营的基础地位,进一步完善农村基本经营制度。因此,要把二者很好地统一起来,在坚持农村基本经营制度的前提下开展农村土地承包经营权流转。

  二是正确认识和处理好土地承包经营权流转与发展现代农业的关系。土地承包经营权流转是发展规模经营的一个途径,但绝不是唯一途径。在我国人多地少、农村人口占多数的基本国情下,将农户组织起来,发展多种形式的联合与合作,特别是发展专业合作,提高组织化程度,更为现实。建设现代农业的过程是改造传统农业的过程,应着力推进“两个转变”,家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,提高集约化水平;统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,提高组织化程度。发展规模经营是一个长期的过程,不能一讲规模经营就只讲土地集中经营,更不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模,违背农民意愿强行推动土地承包经营权流转。

  三是正确认识和处理好土地承包经营权流转中政府与市场的关系。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为,是生产要素的合理配置。农民是流转主体,土地是否流转和以什么方式流转,都应尊重农民的意愿,由农民自己作主,任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。政府是公共服务的提供者,也是市场的监管者。没有政府管理和服务的市场最终只能是无序和混乱的,而政府干预过度,只能扭曲市场。对一些地方采取下指标、定任务的方式要求乡村组织流转农户承包地的做法,我们是不赞成的。同样,对土地承包经营权流转放任自流、疏于管理,也是不赞成的。要明确,流转的主体是农户而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。正确的做法应当是因势利导,充分发挥市场机制的基础作用,顺应农业和农村经济发展的要求,引导而不干预,服务而不包办,放活而不放任。

  四是要正确认识和处理土地承包经营权流转中国家、承包者和经营者的利益关系。国家、承包者、经营者在土地承包经营权流转中的利益取向有时不一致。国家强调的是流转土地要防止“非农化”、“非粮化”,保证粮食安全。承包者关心的是流转价格高不高,承包地会不会丧失。经营者注重的是经营什么有利可图,能够最大限度地获得利润。因此,在土地承包经营权流转中,要正确处理三者的利益关系,统筹协调国家粮食安全利益、承包者权益、经营者收益, 确保土地承包经营权流转不改变集体所有性质, 不改变土地用途, 不损害农民土地承包权益。

   三、全面加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作

  党的十七届三中全会对加强土地承包经营权流转管理和服务工作提出了明确要求。当前和今后一个时期加强土地承包经营权流转管理和服务工作的总体要求是:深入贯彻落实科学发展观,按照党的十七大和十七届三中全会要求,坚持依法自愿有偿原则,严格执行农村土地承包法律政策,切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。要以实施流转合同制和备案制为重点,全面建立健全土地承包经营权流转管理工作制度、工作机制和工作规程,确保流转规范有序;以建立流转服务组织和网络为平台,逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务,优化流转外部环境,不断健全流转市场;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托,不断健全流转纠纷调处机制,确保流转纠纷及时化解。当前,重点做好以下几方面工作:

  (一)进一步全面落实好农民土地承包经营权,为土地承包经营权流转创造前提

  按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求,重点做好两个方面的工作:一是妥善解决一些地方存在的延包遗留问题,将土地承包经营权证书全面发放到户;认真清理整理和永久管理好土地承包档案资料;探索开展土地承包经营权登记工作。二是“长久不变”后,土地承包管理制度、管理任务将发生新的变化,要深入研究“长久不变”对承包合同、经营权证书、流转期限、征地补偿计算的年限等政策法律问题的影响。

  (二)依法规范土地承包经营权流转行为,确保做到“三个不得”

  加强土地承包经营权流转规范管理,关键是要确保流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途和不得损害农民土地承包权益。不得改变土地所有权性质,就是在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系。不改变土地用途,就是农地流转只能用于农业生产,不能流转用于非农开发和建设。不得损害农民土地承包经营权益,就是在流转中充分尊重农民的主体地位,土地是否流转和以什么方式流转,完全由农民自己作主,并确保农民的土地流转收益不受侵害。要规范乡村组织在流转中的行为,把工作重点放在宣传相关法律政策、加强流转规范管理和服务、着力改善农业生产和流转环境条件等方面,坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务、违背农民意愿强行推动流转的错误做法,确保流转规范有序。按照现行法律规定,要突出做好三方面工作:一是进一步规范流转行为。流转形式要严格遵循法律和政策规定,采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行,有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。各地开展土地流转试点、试验,探索建立健全土地承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行,超越现行法律政策规定的试验要依法审批、严格管理。二是加强对流转土地农业用途的监管,确保农地农用。流转的农用地不得改变农业用途,属于基本农田的,流转后不得改变基本农田性质,不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。加强对流转面积大、流转期限长且有工商企业参与流转的监督,有效防止改变土地农业用途。正确引导和扶持规模经营主体发展粮食生产,促使流转土地向种粮方向发展。三是坚决纠正和查处流转中的违法违规行为。要加强与纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门的沟通协作,完善农村土地突出问题专项治理工作机制,重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。

  (三)以实施流转合同制和备案制为重点,建立健全规范化的流转管理工作制度和规程

  全面落实农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定,重点做好以下四方面工作:一是推行流转合同规范文本。各省、自治区、直辖市农业部门要按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的要求,抓紧制定规范统一的流转合同文本,争取尽早使用由省级统一规范的流转合同文本。二是认真指导流转合同签订。要根据农民的需要,及时指导合同签订。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来,指导流转双方在充分自主协商的基础上,依法建立起合理的流转关系和利益关系,签订规范的流转合同。三是积极开展流转合同鉴证。乡(镇)农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度,明确专人负责这项工作。对流转当事人提出的流转合同鉴证申请,要及时予以办理。在开展鉴证工作中,发现流转双方有违反法律政策的约定,要及时提供咨询,帮助纠正。要重视对流转土地用途的审查,防止改变农业用途。四是健全登记备案制度。乡(镇)农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管,建立流转情况登记册,及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的,及时办理相关备案登记;对以转让、互换方式流转的,及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

  (四)积极开展流转服务,培育良好的流转市场环境

  开展流转服务,是健全土地承包经营权流转市场的重要内容。积极鼓励支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立流转服务组织,为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务,逐步建立完善流转服务平台和网络,不断健全流转机制。没有建立流转服务组织的地方,也要因地制宜搞好流转服务,把开展流转管理与提供流转服务结合起来,寓管理于服务之中。建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包纠纷调处体系,及时化解流转矛盾纠纷。

  (五)加强对土地承包经营权流转工作的指导,不断优化土地承包经营权流转环境

  加强土地承包经营权流转工作指导是各级农业部门的重要职责。各级农业部门特别是农村经营管理部门要深刻认识加强土地承包经营权流转管理和服务的必要性和紧迫性,在当地党委和政府的领导下切实履行好土地承包经营权流转管理和服务职责,建立起明确的工作责任制度和经常化、制度化、规范化的工作机制,全面做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作。要把土地承包管理职责依法落实到乡镇,明确到专门机构和人员。要加强土地承包经营权流转情况的监测,全面掌握土地承包经营权流转动态,深入基层认真总结农民群众在实践中创造的土地流转的好形式。切实加强农村土地承包法律政策的宣传培训,引导广大农民依法流转土地承包经营权,引导规模经营主体依法用地,增强基层干部依法行政、依法办事和坚决贯彻执行党的农村土地政策的自觉性和主动性。要加强对新情况、新问题的调查研究,改进工作方法,总结各地实践经验和创造,提出政策建议,做好各级党组织和政府的参谋助手。

  来源:《农村经济管理》2009年第1期

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